बिना बोले भेदभाव: एक कानून की अनदेखी कहानी

यह सिद्धांत अच्छी तरह से स्थापित है: किसी सरकारी अधिकारी या संस्था के खिलाफ दुर्भावना का आरोप विशेष रूप से लगाया जाना चाहिए और ठोस सबूतों के साथ साबित किया जाना चाहिए; अदालतें केवल खराब नतीजों के पैटर्न के आधार पर किसी गलत मकसद का अनुमान नहीं लगाएंगी (इंडियन रेलवे कंस्ट्रक्शन कंपनी लिमिटेड बनाम अजय कुमार, (2003) 4 SCC 579 — भारत का सर्वोच्च न्यायालय / इंडिया कोड)।

नतीजतन, भले ही प्रशासनिक रिकॉर्ड को कुल मिलाकर देखने पर धार्मिक पहचान के आधार पर इनकार करने का पैटर्न दिखाई दे, फिर भी कोई भी आवेदक यह साबित करने की जिम्मेदारी पूरी नहीं कर पाएगा कि जिस कलेक्टर ने उसके आवेदन को अस्वीकार किया, वह सार्वजनिक व्यवस्था के वास्तविक मूल्यांकन के बजाय सांप्रदायिक मकसद से प्रेरित था।

प्रशासनिक कार्रवाई को प्रभावी न्यायिक जांच से बचाने की यह व्यवस्था कोई संयोग नहीं है। यह वह तरीका है जिससे राज्य खुद को आरोपों से बचाने का रास्ता (plausible deniability) बनाए रखता है।

शासन के हर स्तर पर कानून को कानून-व्यवस्था बनाए रखने के एक अस्थायी उपाय के रूप में पेश किया जा सकता है, जबकि साथ ही "प्रक्रियात्मक सुरक्षा उपायों" की बातें भी की जाती हैं। यह नैरेटिव सावधानीपूर्वक इस बात को छोड़ देता है कि प्रभावित अधिकांश लोगों के लिए न्यायिक राहत का अधिकार केवल कागजों पर ही मौजूद है — यह कानून की किताबों में तो है, लेकिन उन लोगों के वास्तविक अनुभव में नहीं है जिन्हें इसका इस्तेमाल करने की ज़रूरत पड़ सकती है। राज्य निष्पक्षता के सबूत के तौर पर किसी स्पष्ट रोक की अनुपस्थिति और चुनिंदा मामलों में समय-समय पर दी गई अनुमति का हवाला दे सकता है, जबकि शहरी इलाकों में रहने की अनुमति का वास्तविक दायरा धार्मिक आधार पर सख्त होता जाता है, और हर बार एक प्रशासनिक इनकार इसमें भूमिका निभाता है।

स्ट्रासबर्ग और वाशिंगटन पहले से ही क्या जानते हैं

क्या कहीं कोई तुलनात्मक संवैधानिक समानता हो सकती है, या भारतीय अनुभव अलग-थलग है? ऐसा नहीं है। दुनिया भर की संवैधानिक अदालतों ने ऐसे नियामक तंत्रों का सामना किया है जो सीधे प्रतिबंध के बजाय प्रक्रियात्मक तरीकों से अलगाव पैदा करते हैं, और उस कानूनी समझ की आम राय एक आम, शक्तिशाली बात पर सहमत है: भेदभाव पर संवैधानिक रोक को केवल कानून के टेक्स्ट की औपचारिक निष्पक्षता दिखाकर पूरा नहीं किया जा सकता है।

यूरोपीय मानवाधिकार न्यायालय (ECtHR) ने पिछले दो दशकों में, मानवाधिकारों पर यूरोपीय कन्वेंशन के अनुच्छेद 14 के तहत अप्रत्यक्ष भेदभाव का एक परिष्कृत सिद्धांत विकसित किया है। आर्टिकल 14, और प्रोटोकॉल नंबर 1 के आर्टिकल 1 के तहत संपत्ति का शांतिपूर्ण ढंग से इस्तेमाल करने के अधिकार को एक साथ पढ़ने पर, यह भारतीय ढांचे (आर्टिकल 14, 19(1)(e), 21 और 300A) से काफी मिलता-जुलता है। *थ्लिमेनोस बनाम ग्रीस* (App. No. 34369/97, ECtHR ग्रैंड चैंबर, 6 अप्रैल 2000 — HUDOC, काउंसिल ऑफ यूरोप) मामले में, कोर्ट ने पारंपरिक विश्लेषण का दायरा बढ़ाया और कहा कि भेदभाव तब भी होता है जब राज्य बिना किसी ठोस वजह के एक जैसी स्थिति वाले लोगों के साथ अलग-अलग व्यवहार करते हैं, और तब भी जब राज्य उन लोगों के साथ अलग व्यवहार करने में नाकाम रहते हैं जिनकी स्थितियां काफी अलग हैं, जिससे किसी एक समूह पर अनुचित बुरा असर पड़ता है। यह गुजरात मॉडल जैसा ही है: यह कानून अलग-अलग धर्मों के लोगों के बीच संपत्ति के सभी लेन-देन के लिए कलेक्टर की मंज़ूरी की एक जैसी शर्त लागू करता है, जबकि असल में इस शर्त का बोझ उठाने वाले लोग ज़्यादातर धार्मिक अल्पसंख्यक ही होते हैं। माइनॉरिटी राइट्स ग्रुप।

*डी.एच. और अन्य बनाम चेक गणराज्य* (App. No. 57325/00, ECtHR ग्रैंड चैंबर, 13 नवंबर 2007 — HUDOC, काउंसिल ऑफ यूरोप) के फैसले ने इस बात को और आगे बढ़ाया और सबूतों का वह ढांचा पेश किया जिसे भारतीय अदालतें और कानून अभी तक विकसित नहीं कर पाई हैं। वहां, कोर्ट ने आर्टिकल 14 का उल्लंघन पाया और कहा कि अप्रत्यक्ष भेदभाव साबित करने के लिए भेदभावपूर्ण इरादे के सबूत की ज़रूरत नहीं है; मायने यह रखता है कि भेदभावपूर्ण असर क्या है, न कि भेदभावपूर्ण मकसद क्या है। कोर्ट ने यह तय किया कि किसी सुरक्षित समूह पर असमान रूप से बुरा असर पड़ने के भरोसेमंद और अहम आंकड़े भेदभाव का शुरुआती सबूत (prima facie proof) माने जाएंगे, और एक बार ऐसे सबूत पेश कर दिए जाने के बाद, यह साबित करने की ज़िम्मेदारी (बर्डन) संबंधित राज्य पर आ जाती है कि व्यवहार में किया गया अंतर भेदभावपूर्ण नहीं है। अहम बात यह है कि कोर्ट ने माना कि सबूत पेश करने की ज़िम्मेदारी में इस तरह के बदलाव के बिना आवेदकों के लिए अप्रत्यक्ष भेदभाव साबित करना असल में बहुत मुश्किल होगा — यह इस बात की स्वीकारोक्ति है कि संरचनात्मक भेदभाव शायद ही कभी सीधे सबूतों से सामने आता है, इसलिए इसे पैटर्न और नतीजों से ही समझा जा सकता है। ESCR-Net + 2

भारतीय संदर्भ में इसका सीधा असर साफ़ दिखता है: 'गुजरात डिस्टर्ब्ड एरियाज़ एक्ट' के तहत कलेक्टर द्वारा मंज़ूरी न देने के मामलों का व्यवस्थित विश्लेषण करना और लेन-देन करने वाले पक्षों की धार्मिक पहचान के आधार पर नतीजों की मैपिंग करना — ठीक वैसा ही सांख्यिकीय सबूत होगा जिसे 'डी.एच. और अन्य' मामले में राज्य पर ज़िम्मेदारी (बर्डन) डालने के लिए काफ़ी माना गया है। तब राज्य को यह साबित करना होगा कि मंज़ूरी न देने का हर मामला ठोस और धर्म-निरपेक्ष कारणों पर आधारित था — एक ऐसी ज़िम्मेदारी जिसे "जनसांख्यिकीय संतुलन" और "ध्रुवीकरण की संभावना" जैसे अस्पष्ट मापदंडों के आधार पर बिल्कुल भी पूरा नहीं किया जा सकता।

टेक्सास डिपार्टमेंट ऑफ़ हाउसिंग एंड कम्युनिटी अफेयर्स बनाम इंक्लूसिव कम्युनिटीज़ प्रोजेक्ट, 576 U.S. 519 (2015) — आधिकारिक राय, U.S. न्याय विभाग / U.S. रिपोर्ट्स, GovInfo — में अमेरिकी सुप्रीम कोर्ट का फ़ैसला एक और तुलना पेश करता है। कोर्ट ने माना कि 1968 का फेयर हाउसिंग एक्ट न केवल घरों के आवंटन और नियमन में जानबूझकर किए गए भेदभाव पर रोक लगाता है, बल्कि ऐसी नीतियों या तौर-तरीकों पर भी रोक लगाता है जो भले ही जानबूझकर भेदभावपूर्ण न हों, लेकिन अल्पसंख्यकों पर बहुत बुरा असर डालती हैं और जिनका कोई ठोस या जायज़ कारण नहीं होता। बहुमत की ओर से लिखते हुए, जस्टिस कैनेडी ने 'अलग-अलग असर' (disparate-impact) वाले सिद्धांत को एक्ट के उस व्यापक मकसद से जोड़ा, जिसके तहत देश को एक ज़्यादा एकजुट समाज की ओर ले जाना है — ठीक वैसा ही मकसद जैसा हमारा संविधान भी तय करता है। गौरतलब है कि कोर्ट ने तर्क दिया कि अगर एक्ट के दायरे को सिर्फ़ साबित इरादे वाले मामलों तक सीमित रखा गया, तो घरों से जुड़े भेदभाव के सबसे आम रूप — जो ऊपरी तौर पर निष्पक्ष प्रशासनिक तौर-तरीकों में छिपे होते हैं — जांच-पड़ताल से बच जाएंगे।

यह चिंता सीधे तौर पर भारतीय संदर्भ से भी मेल खाती है। गुजरात एक्ट के तहत कलेक्टर की मंज़ूरी की ज़रूरत ऊपरी तौर पर निष्पक्ष लगती है: यह सभी अंतर-धार्मिक लेन-देन पर लागू होती है, चाहे खरीदार किसी भी समुदाय का हो। लेकिन इसका व्यावहारिक बोझ असमान रूप से और उम्मीद के मुताबिक उन मुस्लिम खरीदारों पर पड़ता है जो हिंदू-बहुल इलाकों में प्रॉपर्टी खरीदना चाहते हैं। अगर 'इंक्लूसिव कम्युनिटीज़' वाले 'अलग-अलग असर' के ढांचे को प्रशासनिक नतीजों के इस पैटर्न पर लागू किया जाए, तो राज्य पर ऐसी नीति के लिए ठोस, जायज़ और भेदभाव-रहित कारण बताने की ज़िम्मेदारी होगी, जिसका असर व्यवस्थित रूप से असमान हो — ऐसी ज़िम्मेदारी जिसे "सार्वजनिक व्यवस्था" और "जनसांख्यिकीय संवेदनशीलता" का हवाला देकर पूरा नहीं किया जा सकता, क्योंकि इनके पीछे कोई ठोस सबूत नहीं होता।

कुल मिलाकर, ECtHR (यूरोपीय मानवाधिकार न्यायालय) का अप्रत्यक्ष भेदभाव से जुड़ा कानूनी सिद्धांत और अमेरिकी 'असर' वाला ढांचा मिलकर एक ऐसा संवैधानिक ढांचा पेश करते हैं जिसे भारतीय अदालतें अपने ही कानूनी सिद्धांतों के आधार पर विकसित कर सकती हैं।

कलेक्टर की कलम और संविधान की समझ

इस विकास के लिए ज़रूरी साधन पहले से ही मौजूद हैं: E.P. रॉयप्पा मामले में मनमानी को समानता के उलट बताना, शायरा बानो मामले में साफ़ मनमानी को कानून को अमान्य करने का आधार मानना, और मेनका गांधी मामले में यह कहना कि प्रक्रिया असल में निष्पक्ष होनी चाहिए — ये सब मिलकर एक ऐसा संवैधानिक कानून बनाते हैं जो किसी कानून की ऊपरी निष्पक्षता से आगे बढ़कर उसके असल अमल की जांच करता है (ये सभी फैसले भारत के सुप्रीम कोर्ट के जजमेंट पोर्टल और इंडिया कोड पर उपलब्ध हैं)। दूसरे देशों के अनुभवों से सीखकर भारतीय संवैधानिक कानून जिस चीज़ की मांग करता है, वह है सबूत और प्रक्रिया का ऐसा ढांचा जो भेदभावपूर्ण प्रशासन का शिकार होने वाले लोगों के लिए इस जांच-पड़ताल को असल में मुमकिन बनाए: जैसे कि असमान असर के सांख्यिकीय सबूत पेश करने पर सबूत का बोझ (बर्डन ऑफ़ प्रूफ) बदलना, और राज्य के लिए यह ज़रूरी होना कि वह अलग-अलग नतीजों को सांप्रदायिक भावनाओं के बारे में प्रशासनिक अंदाज़े के बजाय निष्पक्ष, जांच-योग्य और धर्म-निरपेक्ष पैमानों के आधार पर सही ठहराए।

असल में, राज्य की ओर से यह जानकारी देना एक पूर्व-शर्त और ज़रूरी आवश्यकता होनी चाहिए, चाहे संबंधित आदेश को चुनौती दी जाए या नहीं — क्योंकि हमने देखा है कि एक अलग ढांचे में क्या होता है जहाँ अलग-अलग धर्मों के बीच शादियों की सूचना देना ज़रूरी होता है, जिससे अलगाव चाहने वाले समूहों को परिवारों के पास जाकर उन्हें इस कदम के खिलाफ़ "सलाह" देने का मौका मिल जाता है। चूँकि लोग आवाज़ उठाने और ऐसे समूहों के सामने खुद को "मुसीबत खड़ी करने वाले" के तौर पर पहचानने में हिचकिचाएंगे, इसलिए कोर्ट को हर मामले में ऐसे सबूत की मांग करनी चाहिए। संवैधानिक कोर्ट से समय की यही मांग है, जिस पर न केवल न्याय करने की ज़िम्मेदारी है, बल्कि शासन के एक अंग के तौर पर राज्य के नीति-निर्देशक सिद्धांतों (DPSP) का सम्मान करने और यह सुनिश्चित करने की भी ज़िम्मेदारी है कि राष्ट्रीय एकता में कोई परोक्ष बाधा न आए।

राज्य द्वारा नियंत्रित और धर्म पर आधारित संपत्ति के लेन-देन की व्यवस्था — चाहे इसके समर्थक कुछ भी दावा करें — सार्वजनिक व्यवस्था बनाए रखने का कोई निष्पक्ष साधन नहीं है। यह लोगों को अलग-थलग करने या बाहर रखने का एक तरीका है — जो राज्य के प्रशासनिक तंत्र का इस्तेमाल करके धार्मिक अंतर को रिहायशी किस्मत में बदल देता है, और ऐसा प्रक्रियात्मक नियमितता का दिखावा करते हुए करता है ताकि इसके कामकाज को असरदार संवैधानिक चुनौती से बचाया जा सके।

गणतंत्र की संवैधानिक प्रतिबद्धताएँ — कानून के सामने समानता, कहीं भी आने-जाने और बसने की आज़ादी, धर्मनिरपेक्षता (जिसे S.R. बोम्मई ने विधायी बदलाव से परे रखा था), और व्यक्तिगत आज़ादी की सुरक्षा (जिसे मेनका गांधी ने उचित प्रक्रिया की कसौटी बनाया था) — इसकी इजाज़त नहीं देतीं। ECtHR और अमेरिकी सुप्रीम कोर्ट के अनुभवों से पता चलता है कि भारत जैसे ढांचे वाले देशों की संवैधानिक अदालतों ने ठीक इसी तरह के भेदभाव को दूर करने के लिए सिद्धांत और तरीके विकसित किए हैं: ऐसा भेदभाव जो किसी कानून के शब्दों में नहीं, बल्कि उसके लागू करने के तरीके में छिपा होता है; जो किसी एक शिकायतकर्ता को अलग-थलग दिखाई नहीं देता, बल्कि समय के साथ किसी समुदाय पर सत्ता के इस्तेमाल के कुल सबूतों में दिखता है।

यह देखते हुए कि सबूत का बोझ पलटने (inversion of the burden of proof) के कारण UAPA के तहत बड़ी संख्या में मुस्लिम कैदियों को सालों तक जेल में रहना पड़ा और बाद में वे बेगुनाह पाए गए — और सबूतों से जुड़ी प्रक्रियात्मक कानून में इस मामूली से बदलाव का यह असर हुआ — यह साफ़ है कि कानून बनाने का कौशल उस नौकरशाही के हाथों में बहुत खतरनाक हथियार साबित हो सकता है जो संविधान के प्रति पूरी तरह वफादार नहीं है। इसलिए, इन कानूनों की पड़ताल करना सिर्फ़ नीतिगत पसंद का मामला नहीं रह जाता, बल्कि एक संवैधानिक दायित्व बन जाता है जिसे नागरिकों, नौकरशाही, विधायिका, अदालतों और शासन की हर उस संस्था को पूरा करना होता है जो प्रस्तावना में किए गए भाईचारे के वादे को गंभीरता से लेती है।

कार्यपालिका और विधायिका ऐसा कुछ नहीं चाहेंगी। इसलिए, यह हमारी न्यायपालिका की ज़िम्मेदारी है कि वह कानून की व्याख्या इस तरह करे कि उस दायित्व को कानून में शामिल किया जा सके — राष्ट्रीय एकता को एक वांछनीय परिणाम मानने वाले संवैधानिक आदेश के आलोक में कलेक्टर के विशेषाधिकार को सीमित करके, और विधायिका तथा कार्यपालिका दोनों को सही रास्ते पर चलने के लिए मजबूर करके।